是不是发出征收土地公告就证明征地启动了？

农村土地征收实践中，“两公告一登记”这一组合程序的地位如今已深入人心。

依据《征收土地公告办法》之规定，征收土地公告似乎是最先出现的公告。

那么，征地项目的启动真的是从征收土地公告发布时开始的么?在明律师的结论是清晰的：并不是!

众所周知，征收土地公告是发布在征地项目审查报批后，获得国务院或者省政府的征地批文之后的具体实施阶段的。

但事实上早在2004年，国土资源部就规定了比这早得多的征地工作程序。

换言之，征地项目早在征收土地公告发布前很久，就已经实际在运作中了。

而实践中，之所以其“批前”程序往往不为人知，根源还是在于地方政府及国土资源部门出于各种考虑不愿让公众尤其是被征地农民提早获知相关信息，以在接下来的征地工作中占据时间上的主动权，避免所谓的“麻烦”出现。

而这显然是与征地工作的本质程序性要求，即依法保护被征地农民的合法权益相违背的。

《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发〔2004〕238号)在“关于征地工作程序”一项中明确指出，在征地依法报批前，即征地批文尚未取得前，当地国土资源部门有三件事应当做：

其一，告知农民征地情况，相关权属变动暂停。

在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。

在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。

实践中，后半截“抢建抢种不予补偿”倒是落实得很好，然而前半截儿的拟征地告知程序却常常是“没见着过”。

试问，没告知，你又是如何认定农户在此阶段的行为属于抢建、抢种呢?显然，这项规定的执行在实践中被打了折扣，成了有选择倾向的落实项目。

对此，北京在明律师事务所的青年律师陈晨表示，拟征地告知书，或者叫拟征地公告，应当是征收土地项目开始的真正标志。

简言之，在政府打算征地但还没获得上级的批准之前，农民就有权利获知这一情况，进而提出自己对于补偿安置等各方面的意见，供上级在批准时作为依据。

这项规定存在多年，然而实践中却只有较少的法治环境较好的地方落实了这点，很多地方征地根本没有这项程序，这实在令人感到遗憾。

其二，确认征地调查结果。

当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。

无疑，在拟征地阶段就进行确认调查工作，对于被征地农民及早掌握自己的房屋及其他地上附着物可能面临的补偿状况是有很大好处的。

譬如对于在征地过程中常见的将农村因各种客观原因形成的“无证房”粗暴认定为违建进而不予补偿的情形，若被征地农民能够提早在征地报批前程序阶段就获知这一情况，就有望尽早启动相关问题的协调、解决，以更加充分的维护自身的合法补偿权益。

其三，组织征地听证。

在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。

当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。

也就是说，在征地报批前，农民就享有对土地征收工作集中提出意见的权利，而这一权利能否得到落实，关键同样在于拟征地告知工作是否能够落实。

2010年6月，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》(国土资发〔2010〕98号)再次明确规定了上述“批前三程序”必须得到落实。

其第(十)项规定，认真做好用地报批前告知、确认、听证工作……征收农民土地要确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。

市县国土资源部门要严格按照有关规定，征地报批前认真履行程序，充分听取农民众意见。

征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案。

被征地农民有异议并提出听证的，当地国土资源部门应及时组织听证，听取被征地农民众意见。

对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决。

也正是基于“批前三程序”的严格落实，《通知》同时规定了“简化征地批后实施程序”的内容，以客观上提高征地的工作效率。

对此，在明律师指出有如下几个问题不容忽视：

其一，如果批前程序未落实，那么批后程序就绝对不能简化，否则被征地农民的权益保障将实际上处于被“置空”状态。

批后程序由《征收土地公告办法》这一部门规章明文规定，如出现被肆意“简化”的情形，被征地农民有权向法院提起行政诉讼，并坚决拒绝办理登记及交地手续。

其二，对于批前程序在实践中落实不利的情况，《土地管理法》修正案有望予以明文规定，将其以法律的高位阶固定下来，进而实现“先补偿安置，后征地施工”的良性局面。

只不过这一修正案的真正颁布施行还需要等待。

其三，就现阶段而言，上述“申诉权、监督权”本身有虚置的嫌疑。

实践中，该阶段的文件造假现象非常普遍，在征地报批过程中省政府、国务院见到的材料很多都是地方国土资源部门组织人力伪造的。

这一不良现状无疑为日后的征地工作落实埋下了严重的如定时炸弹般的隐患。

事实上，上述“申诉权、监督权”能否行使要看地方国土资源部门是否能够自觉依文件要求作出拟征地告知。

如果不告知，农民又该如何“申诉、监督”呢?

总之，广大被征地农民一定要认识清楚这个问题：千万不要以为征地公告是征地项目的开始。

在征地报批前，你已经依规范性文件的规定享有许多可以为日后维权奠定基础，甚至将矛盾纠纷提早解决的机会了。

即使《土地管理法》修正案一时未能施行，相关批前程序的落实也应当加快步伐了。