管它是不是耕地，应付了卫星就行！卫星图斑执法整改不良倾向调查

*本文为《半月谈》2023年第23期内容

为遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”，近年来自然资源部门充分利用卫星技术手段，持续开展土地卫星遥感影像图片（简称“卫片”）执法检查，督促各地对问题图斑开展排查整治，有效强化了对耕地特别是基本农田的管理保护。

卫片执法检查是近年来自然资源部门采取的技术手段，图为视频截图

然而，半月谈记者在多地采访发现，卫片执法在执行过程中仍存在不精准之处，且“卫星视角”盲区容易为局部整改、虚假整改提供空间。

明知问题出在图斑上，

有时也将错就错

不久前，北方某省一名村干部向半月谈记者讲述这样一件事情：近年来村里大力发展乡村旅游，利用荒山荒坡开发旅游设施，并通过国家4A级景区验收。然而，上半年他突然接到自然资源部门的整改通知，要求立即拆除旅游设施，恢复耕地，依据就是卫片执法发现的问题图斑。

半月谈记者了解到，卫片执法并非一项新技术，自2009年起卫片执法检查就在我国全面实行。由于其具有区域覆盖性强、监测精度高等特点，极大提升了土地资源管理水平，在发现土地违法行为方面具有常规监察手段无法比拟的优势。

图为地方执法检查大队在核查农民违法占用耕地（资料图/图文无关）

然而，半月谈记者近期在多地采访发现，不少基层干部吐槽，看似精准的卫片执法，在执行过程中多有不精准之处。北方某省一名乡镇干部说，他遇到的一件不可思议的事，一户村民的窑洞顶被划为基本农田，执法部门还开出数十万元的罚款。

长期研究卫片执法问题的武汉大学博士王波调研发现，卫片执法结果显示，中部某乡镇近3000亩土地存在“非粮化”现象，但经当地干部核实后发现，要求整改的土地有六成存在划定基本农田不实的情况。

多名乡镇干部表示，发现图斑有问题要想勘误，需要一级一级往上反映，还需要派人核查，提供证据，证明这个地方以前确实是何种性质的土地，程序走下来至少要90天。但在现实中，如果在一定时限内无法按卫星结果恢复土地性质，上级就会对下级进行严厉问责。

“即便图斑存在技术差错，也只能将错就错，机械执行。但这样，村民肯定就不干了，为避免激化干群矛盾，搞出不少荒唐事。”华北地区一名乡镇党委书记说，一户村民的闲置宅基地被错划为一般农田后，为避免被卫星拍到，只能在建好的地基上覆盖一层植被，再经由规划部门重新上交土地农转非手续。

只要应付了卫星就行，

有地方整改流于形式

半月谈记者采访发现，过于依赖卫星执法，也容易为真正的违法占地行为留下可乘之机。一些地方通过各种变通手段应付来自卫星视角的检查，进而让整改流于形式。

中部地区一位乡镇干部说，在今年的耕地“非粮化”检查中，他所在的县区有2000多亩问题图斑需要排查整改，“很担心不少违法占地行为最终不了了之”。

一些地方在整改时，不动真碰硬，存在局部整改甚至虚假整改的情况。比如，某企业建设厂房时多占了周边土地，被卫片执法发现后，只拆除违法占地上方的部分屋顶，露出地面，并在相应区域临时种上绿植，“只要从天上看到变绿了，应付了卫星就行”。

中部某地一名乡镇干部反映，有一个地方5口鱼塘都属于违法占地，但是卫星只生成了其中一口的违法图斑，执法过程中也只对那一口进行执法。

对于部分地方在卫片执法中弄虚作假的问题，自然资源部近两年曾多次通报并指出，一些地方自然资源主管部门存在执法履职不力，卫片图斑判定不实，违规审批临时用地，对违法用地整改不力，在配合检查过程中伪造会议记录，篡改材料弄虚作假，有组织、成规模地伪造临时用地批文等问题。

王波认为，卫星执法本质上是一种空中视角，它以俯视的角度抓拍地面的物理属性及其变化。这种视角忽视了附着在土地之上的文化、习俗和关系。过度依赖技术的治理方式，不仅会大幅压缩基层治理应有的灵活性空间，而且在卫星视角的盲区里，容易藏污纳垢。

避免过度依赖技术，坚持实事求是

一些受访基层干部反映，用卫星遥感照片遏制基本农田“非粮化”，防止耕地“非农化”的效果显著，多数问题图斑确实存在违法占地情况，基层执法人员只要依法办事即可，最担心的是，对违法占地的判定不精准。

比如，有的农民常年在外打工，在闲置的宅基地上种上了农作物，但在2019年第三次全国国土调查中，工作人员依据土地现状，将此类地块认定为耕地。“耕地红线谁也不敢碰，但凡被认定为耕地，就得按照耕地处理。”一名工作人员说。

受访基层干部和专家表示，通过技术赋能，基层治理渠道得到拓宽，但在实际执行中，过度依赖技术，容易使基层治理陷入僵化。对于这种治理倾向应保持高度警惕，保障基层干部能够实事求是地开展工作，处理问题。

武汉大学社会学教授吕德文认为，过度依赖技术，容易产生技术治理的反向适配：一旦技术不符合实际，就会反过来要求基层工作脱离实际来满足技术的要求。

图为地方卫片执法示意图（资料图/图文无关）

吕德文表示，基层治理说到底是做群众的工作，基层事务也有模糊性和不规则特征，技术治理的空间是有限的。在加强技术赋能的同时，更要打造简约高效的治理体系，让基层干部和群众打成一片，在做群众工作中完成治理任务。

事实上，自然资源部执法局在解读2023年卫片执法工作时就明确指出，各级自然资源主管部门只能将卫片执法图斑作为发现违法行为的线索，所有违法问题必须经严格规范的调查取证后，依法依规作出行政处罚，绝不能将卫片执法图斑直接作为行政处罚的依据。

半月谈记者：梁晓飞 王劲玉 / 编 辑：苏娅

责编：张子晴 / 校对：秦黛新